龙永图：中美贸易问题不能只在双边层次上解决
因“百日计划”而初现曙光的中美经贸关系，近日又因“301调查”蒙上了一丝阴影。中美经贸关系还有解吗？
此前， 在中国金融四十人论坛（CF40）与美国彼得森国际经济研究所（PIIE）共同主办的第六届CF40-PIIE中美经济学家学术交流会上，原外经贸部副部长龙永图认为，中美两国之间的贸易不能只放在双边层面上来解决，还是要依靠全球贸易体制和区域贸易安排的力量。
对于美国退出TPP谈判，龙永图认为，TPP对中国而言，过去不是一个挑战，现在也不是一个机遇。由于这些年来区域贸易安排太热，现在TPP停下来反倒是一件好事，因为可以使区域贸易安排过高的热情冷却下来，让大家把更多的精力和更多的时间聚焦到WTO的谈判上来，关注WTO的全球规则体系治理和多哈回合谈判的整个进程。所以TPP的“流产”，对于全球贸易体系可能是好事。
在他看来，针对当前的全球贸易情况，要想解决规则制定、贸易摩擦、市场开放三个重要问题，应该充分利用全球、区域和双边三个层次的贸易安排来改善中美贸易关系。
以下为龙永图演讲全文：
当前国际贸易规则体系下的中美贸易关系
by 龙永图
全球贸易体制的层次与职能
全球国际贸易规则体系可分为三个层次：第一层是以WTO为代表的全球贸易体制；第二层是区域贸易协定，包括欧盟、东盟，已经“流产”的TPP和正在谈判的RCEP等；第三层则是双边贸易协定，包括双边自由贸易协定等。
中国支持以WTO为代表的全球贸易体系，我们认为全球贸易体系之所以应该在全球得到实施，是因为其比较公平且相对可持续。所以中国花了15年时间进行入世谈判，我本人则花了10年参加这个谈判，最终使中国在2001年成功加入了WTO。这说明中国对全球贸易体系态度认真，且愿意遵守全球体制下的规则。
全球贸易体制，包括WTO等机构，主要想解决三个问题，或者说主要有三个职能：第一，制定国际贸易规则；第二，解决国际贸易的摩擦和纠纷；第三，通过谈判不断开放贸易和投资市场。总结起来就是制定规则、解决摩擦、开放市场。最理想的是所有成员都能够在WTO框架之下就这三件事情进行谈判，这样的谈判对于全世界的大国和小国都相对公平。
但遗憾的是，自从十几年前多哈回合谈判启动以来，以WTO为代表的全球贸易体制逐渐弱化，而且有被边缘化的危险。
与此同时，国际贸易规则体系的第二个层次——区域贸易协议安排则相对活跃。过去10年间，陆续出现了上百个区域贸易安排，似乎其已成国际贸易体制的主流，而在过去，区域贸易安排只是被作为全球贸易体制的补充。
TPP过去不是挑战，现在也非机遇
过去一年来，区域贸易安排也遭受了两个重大挫折。一是英国脱离了欧盟，致使英国再不是欧洲区域贸易安排的一个组成部分。第二个是特朗普总统宣布退出TPP谈判。
由于今天主要讨论中美贸易关系，所以我想重点谈一下TPP。在特朗普总统宣布退出TPP的决定以后，来自不同方面的声音都认为这对中国来说是一个机遇，但我并不这么认为，正如我过去从来不认为TPP对中国是威胁或者挑战一样。TPP刚开始谈判的时候，很多中国人都认为TPP是针对中国的，当时我也曾疑惑，在请教美国TPP首席谈判代表时，她明确告诉我TPP不是针对中国的，主要是想在WTO无所作为的情况下，制定出更高质量的国际经济贸易和投资规则。所以当时我劝告我们的同事不要把矛头指向TPP，而应该对TPP持一种更开放的态度。后来，中国政府正式表态对TPP持开放态度。可惜的是TPP虽然谈成了，但是美国国会并没有通过，特朗普总统更宣布要退出。
那么美国退出TPP对中国来说是不是一个机遇呢？很多人认为中国会乘虚而入来填补美国退出TPP后空出来的位置，甚至提出来中国会不会领头搞新的TPP。但其实中国并无此意，中国从来不想填补哪一个国家在国际上留下的真空，也不想填补美国在TPP问题上的真空。TPP已经成为历史，即使日本这些国家还希望重新把TPP搞成一个11个国家的区域贸易协定，但没有多大意义。因为就像一条船一样，船长都已经离开了，这条船会漂向哪个地方的不确定性就很大了。所以我认为日本想挽救TPP的努力不会成功，因为日本没有像美国这样庞大的市场，甚至没有像中国这样庞大的市场，可以使TPP成功，或者使TPP具有吸引力。
总之，TPP对中国而言，过去不是一个挑战，现在也不是一个机遇。而且我认为，由于这些年来区域贸易安排太热，现在TPP停下来反倒是一件好事，因为可以使区域贸易安排过高的热情冷却下来，让大家把更多的精力和更多的时间聚焦到WTO的谈判上来，关注WTO的全球规则体系治理和多哈回合谈判的整个进程。所以TPP的“流产”，对于全球贸易体系可能是好事。
当然，区域贸易安排不是一件坏事，但是如果安排了太多的区域贸易制度，甚至架空了全球贸易体制，这种区域贸易安排对全球规则体系就是一种伤害。如果有一个商人，面对着全球几十个、几百个的区域贸易安排，他们需要请多少专家来了解不同区域贸易安排的规则？这在很大程度上增加了贸易和投资成本，所以区域贸易安排并不是最好的选择，只是在全球贸易体系无所作为的情况下的次优选择。而特朗普总统退出TPP的决定，相当于给这个次优选择泼了一瓢冷水，让大家冷静一下，我希望大家会把更多的注意力集中到全球贸易体系当中去。
只搞双边贸易安排会形成一场灾难
但是从现在的情况看来，美国退出TPP后，国际上的注意力也并没有集中到全球贸易体系当中去。主要因为新上任的特朗普总统，既对于像TPP这样区域贸易安排不感兴趣，也对于WTO这样的全球贸易体系没有太大兴趣，他甚至在竞选总统时说过，在全球贸易体系无所作为的情况下，美国会退出WTO。然而，双边贸易协定则是特朗普在处理和其他国家经贸关系时，包括处理中美经贸关系的重点。所以中方的谈判代表们未来可能要花更多的精力来处理中美贸易关系当中的一些非常棘手的双边问题。当然，全球贸易规则安排形成中最原始的层面就是双边贸易安排，但是如果搞了多年后大家都倒退只搞双边贸易安排，那肯定是一个悲剧。因为这是全球贸易体系的一种倒退，也是不会成功的。如果全球贸易规则体系都变成无数个双边贸易协定的总和，没有了全球体制与区域安排，对全球贸易的发展会造成一场灾难。
之所以说只搞双边贸易安排会形成一场灾难，主要原因包括以下几点。
第一，这违背了市场经济规律。过去几十年，全球化已经形成一个全球的产业链、供应链的大网络体系，任何一个具有科技含量的产品都不是一个国家生产的，都是在全世界各个地方生产的。比如波音飞机总共有100万个零部件，在全世界由七八十个国家成千上万的供应商为其提供零部件和原材料，所以不可能只由中国和美国两个国家谈波音飞机的问题。两个国家来谈复杂的全球供应链问题，是不可能成功的，也不太现实。特朗普总统希望制造业都重返美国，这个愿望当然很好，但是可以设想，来自几十个国家的上千个供应商都转移到美国，这个可能性有多大。即便是将这些供应商全部都转移到美国，波音飞机的竞争能力和空中客车系列飞机相比，会大大减小，其在成本和价格上都会很快输给空客飞机。特朗普作为一个商人出身的总统，不可能算不清楚这个账，所以他不可能违背全球产业链和供应链的规律，把所有国际贸易的问题都放在双边层面解决，这些问题必须在多边层面解决——现在已经形成了全球几十个、甚至上百个国家参与的供应链和产业链体系。
第二，这对美国的贸易地位和影响力都会造成伤害。如果双边贸易协定最终变成由一个国家单方面决定对另一个国家收多少关税的话，那么WTO从GATT开始谈的那么多关于关税和非关税壁垒的谈判是不是都付诸东流了呢？当一个国家，特别是当美国这样的法治国家，对当时自己曾经主导同意过的规则体系采取无视的态度，那么对美国的可信任度无疑是一种伤害。所以我认为特朗普政府不可能只走双边的道路，而把多边规则体系全部放在另一边，因为这对美国的形象，对美国全球贸易权威，都是一种极大的伤害。
第三，这可能会导致许多贸易争端。如果中国和美国贸易关系完全从双边上来解决，就不可避免地会产生很多贸易争端。因为没有了WTO和区域贸易的缓冲，没有了其他国家在中美贸易与投资间的缓冲，中美只能硬碰硬，这样中国和美国打贸易战的概率就大了很多。而如果中美打贸易战，正如习近平主席讲的，是两败俱伤的事。中国人常说，如果为了完成一个目标，杀敌一千自损八百并不是一个好买卖。我想特朗普总统也不会接受这种买卖。
总而言之，虽然全球贸易体制现在处于不景气的状态，区域自由贸易安排也由于TPP的失败和RECP谈判中碰到的很多困难遇到了很多挑战，尽管如此，我们还是相信中美两国之间的贸易不能只放在双边层面上来解决，还是要依靠全球贸易体制和区域贸易安排的力量。全球贸易体制的三个层面，即全球、区域和双边，其实是相互关联、相互补充的，离开任何一个层面进行纯双边的自由贸易安排都是不现实且弊大于利的。
所以，中国和美国都应该考虑怎么利用全球、区域、双边这三个层次的贸易安排来更好地解决双边问题，这才是面对现实负责任的解决办法。我相信美国长期参加贸易和投资谈判的官员会了解这件事情。我本人和美国的贸易谈判代表打了十几年交道，与他们都是非常好的朋友，我认为他们非常理智，也非常专业。在全球化时代，如果既不充分利用全球贸易体制，也不充分利用区域安排，只靠双边谈判是不能解决问题的。
当前全球贸易亟待解决的问题
针对当前的全球贸易情况，我认为主要需解决以下三个问题：第一是规则制定；第二是贸易摩擦；第三是市场开放。
在前两个问题上，中国和美国主要还是要依靠全球体制和区域安排，因为不可能由中美两国制定一套规则，让全世界来执行。假设中美两国产生了贸易摩擦，如果在双边的层面来解决，那么爆发贸易战的可能性比放在WTO争端解决机制下要大得多，因为WTO的全球贸易体系中相对有一定的缓冲区域，这对于解决贸易争端问题有一定的帮助，甚至放在区域贸易安排的层面来解决争端，也比双边要好。所以在制定规则问题和解决贸易摩擦问题上，中美应该更多利用全球体制和区域贸易安排。
但是在市场开放的问题上，中国和美国确实可以更多地利用双边机制，这次习主席和特朗普总统成功会谈后，重新把四个方面的对话机制建立起来是一件非常好的事。建立起这个机制后可以很透彻地谈一些关于市场准入的问题。市场准入比较强调细节，强调解决具体问题，双边渠道、双边磋商机制在这个过程能发挥一定的作用，所以双边机制在整个全球贸易规则体系中还是有其重要性，中国和美国也可以充分利用这样的双边体制。
我相信在目前这样一个经过多年谈判形成的全球贸易规则体制下，中国和美国的贸易和投资关系会取得一定的进展。我对中美贸易关系一直比较乐观，因为过去我们和美国谈判，常常出现柳暗花明又一村的境况。所以，我觉得现在中国和美国的贸易关系并不是最困难的时候，比起当年也有了更多的解决渠道和办法。最重要的是现在中国比过去更强大了，所以中国在和美国谈判时有了更多的回旋余地。过去我们和美国谈银行业开放的时候，四大商业银行的总资产加起来还比不上美国的花旗银行，在这种情况下，我们确实难以和美国人开展谈判。但是现在中国四大商业银行的资产都处于全球领先水平之列，和美国谈判我们有了更多的本钱。
总而言之，如果充分利用全球、区域和双边三个层次的贸易安排来妥善解决两国贸易关系，中美两国的贸易会发展得越来越好。
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